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Concorrenza nell’era digitale: cosa pensano AGCOM, Antitrust e Garante Privacy

Il 15 febbraio l’Istituto per la Cultura dell’Innovazione (ICINN) ha tenuto a Roma il suo primo evento: un lunch seminar intitolato Quale politica della concorrenza nell’era della digitalizzazione, al quale hanno partecipato – in veste di relatori – rappresentanti dell’AGCOM, dell’AGCM, del Garante per la protezione dei dati personali e della Commissione europea.

Ecco cosa hanno detto.

Giuseppe Abbamonte – DG CONNECT (Commissione europea)

Giuseppe Abbamonte è stato testimone delle ultime notti di trattative tra Parlamento, Commissione e Consiglio dell’Unione europea in merito alla riforma del diritto d’autore. «L’accordo raggiunto dalle tre istituzioni comunitarie rappresenta un passo importante verso la modernizzazione del quadro normativo sul diritto d’autore ed una maggiore responsabilizzazione delle piattaforme Internet. Uno degli obiettivi della riforma è proprio la creazione di un mercato più sostenibile, caratterizzato da una ripartizione più equa dei ricavi generati online dai contenuti protetti fra detentori dei diritti e piattaforme».

«La Direttiva e-commerce, che ha quasi vent’anni, è basata su un principio di responsabilità limitata delle piattaforme (safe harbour). Le piattaforme non sono infatti responsabili per contenuti illegali eventualmente caricati o trasmessi dagli utenti, ma devono attivarsi per rimuoverli qualora vengano a conoscenza dell’esistenza di tali contenuti».

«Internet è diventato sempre più intermediato, ed il comportamento dei consumatori/utenti è cambiato completamente nel corso degli ultimi vent’anni. L’utente medio oggi consuma sempre più contenuti on demand, in particolare due tipi di contenuti: video streaming professionali a pagamento (su piattaforme come Netflix ed Amazon Prime) dotati di licenze; video streaming amatoriali, che spesso contengono materiali protetti dal diritto d’autore ma non autorizzati, su portali come YouTube, Dailymotion e, soprattutto, Facebook. L’ordine di grandezza è questo: YouTube conta 1,9 miliardi di utenti registrati, che consumano circa 1 miliardo di ore di video al giorno. Il tasso di penetrazione tra i 12 ed i 15 anni è del 90 per cento».

«Con la nuova riforma sul copyright, due grandi novità sono l’articolo 11 e l’articolo 13. Il primo prevede un nuovo diritto ancillare a favore degli editori di stampa. Tale diritto, pur non prevedendo pagamenti obbligatori a favore degli editori, dovrebbe facilitare la conclusione di accordi di monetizzazione con gli aggregatori, risultando in una migliore remunerazione delle testate giornalistiche e di tutta la catena del valore (giornalisti, editori, fotografi, etc). L’articolo 13 prevede invece che le grandi piattaforme che consentono il caricamento di contenuti creati dagli utenti (le piattaforme UGC – User Generated Content) siano direttamente responsabili dei contenuti protetti caricati dai loro iscritti. Tale norma, in deroga alla direttiva e-commerceprecedentemente menzionata, prevede che in questo caso le grandi piattaforme effettuino degli atti di comunicazione al pubblico e debbano quindi adoperarsi per ottenere le relative licenze dagli aventi diritto. La licenza – ovvero l’autorizzazione fornita alla piattaforma – ricoprirà, legittimandoli, anche gli usi da parte degli iscritti. L’articolo 13 disciplina anche le condizioni di responsabilità delle piattaforme qualora non abbiano ottenuto le licenze, la cooperazione con gli aventi diritto e gli obblighi delle piattaforme volti ad evitare che contenuti non autorizzati circolino sui loro siti web».

«La riforma fa salve le eccezioni al diritto d’autore ed in particolare la citazione, critica, parodia e caricatura che diventano obbligatorie in tutta l’Unione Europea. Queste ultime eccezioni sono fondamentali per consentire il caricamento di contenuti audiovisivi generati dagli utenti (le cosiddette memes). La Direttiva prevede anche che le piattaforme debbano predisporre dei sistemi di composizione dei litigi con i consumatori, contemperando in tal modo la protezione del diritto d’autore e la libertà di espressione degli utenti».

Marco Delmastro – Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM)

«Rispetto all’inizio dello scorso decennio in cui il dibattito era concentrato su open internet (e net neutrality), le concentrazioni dei mercati si sono chiaramente spostate dal lato dei servizi web, tanto è vero che si è coniata la formula di platform economics».

«Le domande che bisogna porsi sono: gli strumenti antitrust sono idonei nella definizione di mercati? E nella definizione di posizioni dominanti? Nell’individuazione di abuso di queste posizioni? Nel porre rimedio con soluzioni che tutelino la concorrenza, il cittadino e il consumatore? Sono domande che si stanno facendo a livello OECD e che Jean Tirole ha recentemente rilanciato. Senza questa analisi di partenza non si può certamente formulare un giusto approccio di policy».

«Non a caso nessuno ha saputo capire in anticipo la portata della fusione Google-Doubleclick del 2008 (nel mercato del “search”), così come le operazioni tra Facebook e Instagram (mercato dei social), tra Facebook e WhatsApp (mercato della messaggistica)».

«Gli strumenti in mano al policymaker (regolatore, antitrust, etc.) appaiono spesso inadeguati ad analizzare i mercati in cui operano le piattaforme online. Già nella definizione degli stessi mercati non vi è una strumentazione logica per analizzarli (da parte delle istituzioni) al passo con i tempi. Questo è il punto di vista di Agcom quando ha recentemente analizzato (con un Interim Report) l’ecosistema dei big data».

«Inoltre, le nuove posizioni di mercato producono effetti multipli che passano da un mercato all’altro, creando conseguenze in materia di diritto d’autore, di pluralismo dell’informazione, di mercato del lavoro, di tutela dei dati personali e di concorrenza».

«Come stabilito dalle tre Autorità che disciplinano la materia (AGCOM, AGCM e Garante Privacy) nell’avvio dell’indagine conoscitiva congiunta sui big data, servono approcci olistici e coordinati per operare in maniera efficace per il perseguimento dei rispettivi fini istituzionali».

Secondo Delmastro, tutto gira intorno al modo in cui analizziamo i dati. Per comprendere questi mercati e le piattaforme che giocano su più versanti è necessario capire, tra l’altro, le modalità di acquisizione dei dati, la struttura dello scambio, le caratteristiche economiche e sociali di queste transazioni. Inoltre, «non possiamo analizzare i big data senza big data».

L’AGCOM, ricorda Delmastro, ha il compito di assicurare la corretta competizione degli operatori sul mercato e di tutelare i consumi di libertà fondamentali degli utenti. In questi ambiti, occorre dotarsi di nuovi strumenti in grado di comprendere fino in fondo il valore, anche economico, dei dati raccolti dai giganti del web.

«Ai policymaker mancano spesso le informazioni, in quanto le asimmetrie informative sono molto accentuate», conclude Delmastro. «L’asimmetria informativa è un altro aspetto da considerare attentamente nel definire regole e assetti regolamentari».

Guido Stazi – Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM)

Nel libro Is competition a click away? Sfida al monopolio nell’era digitale (Editoriale scientifica, 2018), scritto insieme a Stefano Mannoni, Guido Stazi aveva già spiegato cosa abbiamo sbagliato e cosa non abbiamo fatto per arrivare a questa situazione di concentrazione di potere nelle mani di poche piattaforme.

«Occorre tornare allo spirito del tempo in cui fu varato lo Sherman Act [la legge antitrust americana del 1890, ndr]. Oggi serve una legge antitrust come alla fine del XIX secolo. L’impatto economico, politico e sociale dell’enorme concentrazione di potere rappresentato dalle piattaforme digitali è cruciale per il futuro dell’ecosistema democratico non solo dell’Unione Europea ma del mondo occidentale».

«Il monopolio era un crimine già nel diritto romano. Nel Medioevo, si ammise il monopolio solo se sancito dal sovrano. Nel Parlamento inglese si vietarono nel Seicento i monopoli pubblici e privati in vista della rivoluzione industriale. Se siamo d’accordo che il monopolio è nocivo, oggi come allora, sul tema epocale della rivoluzione digitale, vediamo chiaramente un conflitto tra monopolio e democrazia».

«L’Antitrust ha un DNA costituzionale, ma ha una cassetta degli attrezzi non adeguata ai tempi. Bisogna studiare e capire prima di intervenire, ma va fatto rapidamente e, soprattutto, non si deve lasciare alla politica questo mestiere. L’indipendenza si tutela anche mostrando di essere in grado di stare al passo coi tempi».

Giuseppe Busia – Garante per la protezione dei dati personali

«Oggi i dati personali sono uno strumento per generare ricchezza, un vero fattore della produzione. Attraverso la profilazione realizzata con essi, è infatti possibile influenzare le scelte economiche delle persone, non solo grazie alla pubblicità personalizzata, ma anche creando prezzi personalizzati per beni e servizi. Quando i dati detenuti sono tanti (big data), si ha un effetto moltiplicatore sulle possibilità di controllo sulle persone ed insieme sul potere di mercato: chi li detiene ha infatti la possibilità di arricchire i dati raccolti dal singolo con quelli di individui simili, portando a profilazioni sempre più sofisticate e sempre più pericolose dal punto di vista delle libertà, ivi inclusa la libertà economica, con i conseguenti rischi dal punto di vista antitrust».

«Con riferimento alle grandi raccolte di dati personali non si possono tuttavia utilizzare gli strumenti antitrust tradizionali, che ad esempio – secondo quanto è stato suggerito – potrebbero comportare la messa a disposizione dei dati detenuti dal soggetto più forte a favore dei concorrenti. I dati personali “appartengono” infatti alla persona alla quale si riferiscono, che ha il diritto di controllarne liberamente l’utilizzo».

«In Europa, la protezione dei dati personali è giustamente considerata un diritto fondamentale perché attraverso i dati personali si ha la possibilità di controllare la persona non solo in campo economico, ma anche in ambito politico, culturale, fino ad influenzare ogni relazione sociale. Le tecniche di profilazione, infatti, sono sempre più spesso utilizzate per determinare, attraverso decisioni automatizzate, non solo gli acquisti di una persona, ma anche, ad esempio, per deciderne l’ammissione all’università, l’accesso ad un posto di lavoro o l’erogazione di un credito».

«L’impostazione generale del GDPR, che rafforza la tutela dei dati personali, pone l’Unione europea all’avanguardia in questo campo: anche per questo, tale normativa sta infatti diventando un modello per le legislazioni di molte regioni del mondo. Pur avendo una portata più ampia, il GDPR contiene alcuni istituti e caratteri utili anche a fini antitrust, quali l’applicazione uniforme a tutti i soggetti, indipendentemente dal loro stabilimento, od il diritto alla portabilità dei dati».

Valeria Falce – Università Europea di Roma

«Si affermano nuovi modelli di business, che elevano il dato ad input essenziale. Le piattaforme garantiscono l’incontro di domanda ed offerta, proponendosi come i nuovi intermediari. Il consumatore “cambia pelle”, partecipando attraverso il rilascio continuo di dati alla definizione di prodotti e servizi sempre più tailor-made. L’innovazione avanza a passi da gigante, rivoluzionando il mercato e mettendo in crisi le categorie classiche».

«In questo contesto, lo strumentario antitrust è messo alla prova, imponendo – come ci ammonisce Jean Tirole – una nuova riflessione sulla sua adeguatezza ogni volta che un comportamento d’impresa incida sulla concorrenza potenziale».

«Non sembrano esserci soluzioni facili per il regolatore. Si possono proporre antidoti a valle, che si concentrano sul dato, come la portabilità. Oppure antidoti a monte, come la neutralità dell’algoritmo, cioè la trasparenza e la fairness delle impostazioni che governano l’acquisizione ed il trattamento dei dati. Ad orientare le scelte deve d’altra parte essere la qualità dei servizi. Su questo l’Unione europea non ha dubbi».

Alberto M. Gambino – Italian Academy of the Internet Code (IAIC)

La trasversalità del tema dei big data presuppone, secondo il professor Gambino, gradualità e diversità degli interventi regolatori: dal mercato e consumatori (Commissione europea e AGCM) agli utenti (AGCOM) ai diritti inviolabili (Garante Privacy).

«Il tema della protezione dei dati personali è al primo posto nella nostra carta costituzionale, fa parte dei diritti fondamentali. Nei primi undici articoli c’è la persona, il suo essere, la sua proiezione nel mondo esterno, la sua esteriorità che è anche interiorità. In particolare, l’AGCOM e il Garante Privacy sono inquadrati nella cornice costituzionale con una marcata sovranità non delegata all’Unione europea».

«Per alcuni aspetti è un bene che ci sia un pluralismo di authority, altrimenti il rischio è che poi in un bilanciamento interno, laddove queste funzioni vadano ad accorparsi, possa prevalere una base sull’altra e non ci sia quella salutare dialettica in cui ognuno si fa portatore della propria mission».

Il resoconto dell’evento è stato pubblicato anche su Start Magazine.

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Questa è la newsletter dell’Istituto per la Cultura dell’Innovazione (ICINN), dedicata alla tecnologia e alla politica internazionale. Si chiama BIG DATA e ogni mese offre cinque consigli di lettura.